中國鐵路“負債高很缺錢” 民資入鐵7年難落實
2012-05-23
●鐵路投融資改革效果不理想，一是鐵路系統(tǒng)運營方式不透明，難以取信于社會資本；二是形成多元化投資主體，鐵路需要放棄部分決策權(quán)和控制權(quán)
●民間資本是逐利的，要吸引它，必須要說清投資投向哪里，怎么花，怎么賺
●中國鐵路“負債高、很缺錢、急籌資”。鼓勵民間資本投資政策密集出臺，表明鐵路體制改革的決心
5月20日，《關于鐵路工程項目進入地方公共資源交易市場招投標工作的指導意見》公布。《意見》明確指出，取消鐵道部和18個鐵路局(公司)原有的鐵路工程交易中心。
此前，也就是5月18日，鐵道部對外公布《鐵道部關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，提出鼓勵和引導民間資本依法合規(guī)進入鐵路領域、深入推進鐵路投融資體制改革、進一步減少和規(guī)范鐵路行政審批事項和切實轉(zhuǎn)變鐵道部職能等14條實施意見。
密集出臺的政策引起市場強烈反應。5月21日，滬深股市鐵路板塊強勢拉高，南方軸承、國恒鐵路等鐵路行業(yè)個股封在漲停。
“進一步鼓勵民間投資以及招標權(quán)的移交，實際上是找到了鐵路改革的一個容易切入、又影響較大的切口，表明了鐵路體制改革的決心。”中國鐵道學會運輸委員會秘書長、北京交通大學教授紀嘉倫認為。
前4月投資下降48.3%，中國鐵路“負債高、很缺錢、急籌資”
近些年，大規(guī)模的建設使中國鐵路的資產(chǎn)負債率一直保持在較高水平。
數(shù)據(jù)顯示，2009年—2011年，中國鐵路資產(chǎn)負債率分別為53.06%、57.44%、60.63%。此外，去年鐵路債券發(fā)行也一度遇冷。今年前4月，鐵路固定資產(chǎn)投資為895.97億元，其中基本建設投資717.10億元，分別同比下降48.3%與54.1%。因此，“負債高、很缺錢、急籌資”，成為一些機構(gòu)解讀《鐵道部關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》的出臺背景。
“募集資金并不是鼓勵和引導民間資本投資鐵路的根本原因。這兩個《意見》的出臺更多是為了通過鐵路投資主體的多元化，來深化甚至倒逼鐵路體制改革。”紀嘉倫特別強調(diào)。
紀嘉倫回憶，過去他坐火車出差，只要有地方鐵路建設項目招標，就會在車廂里遇到幾撥人去地方鐵路局“做工作”。最后，招標就成了“擺樣子”，往往還沒評審，某些“一把手”就已經(jīng)決定了哪家企業(yè)中標。
“把鐵路工程項目納入地方公共資源交易市場招投標，改變了鐵路既當裁判員又當運動員的傳統(tǒng)，維護了公開、公平、公正的市場競爭秩序，也有利于推動鐵路系統(tǒng)的政企分開。”紀嘉倫說，“事實上也有助于民間資本在公平原則下進入鐵路投資領域。”
允許設立非公有資本控股或獨資的鐵路貨運企業(yè)，7年來難以落實
據(jù)介紹，此次出臺的《意見》并非鐵路首次敞開融資大門，而是鐵路投融資體制改革的延續(xù)。
早在2005年7月，鐵道部為響應政府提出的支持非公有經(jīng)濟發(fā)展的政策精神，就出臺了《關于鼓勵支持和引導非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設經(jīng)營的實施意見》，提出“按照平等準入、公平待遇原則，凡是允許外資進入的鐵路建設、運輸經(jīng)營及運輸裝備制造領域，也允許國內(nèi)非公有資本進入，并適當放寬條件”。
這個長達2000多字的《意見》甚至提出：“要研究借鑒特許經(jīng)營、委托經(jīng)營以及BT(建設—移交)、BOT(建設—經(jīng)營—移交)、PPP(公共部門與私人企業(yè)合作)等多種公共基礎設施投資建設經(jīng)營模式，探索適合我國鐵路特點的合資鐵路經(jīng)營機制，并在有關投資補償、融資渠道、財稅政策、運價機制等方面，積極爭取國家政策支持”；“在條件具備的情況下，允許設立非公有資本控股或獨資的鐵路貨運企業(yè)”；“允許非公有制企業(yè)以包租的方式，經(jīng)營鐵路旅客列車行李車、行包專列、行郵專列。”
此后的2006年6月，鐵道部還曾推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進方案》，明確表示鐵路投資要遵循“政府主導、多元化投資、市場化運作”的原則。
但是，鐵路投資主體至今依然“鐵板一塊”，民間資本進入鐵路的渠道依然狹窄。鐵路遲遲難與民間資本“接軌”。
鐵路企業(yè)的市場主體地位被提到了突出的位置
今年2月，國務院明確了今年上半年制定出臺民間投資實施細則的時限要求，政府工作報告和國務院批轉(zhuǎn)的2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見將鼓勵民間資本進入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫(yī)療等七個領域列為2012年需要重點落實的工作任務，明確要求抓緊制定出臺實施細則。
相比《關于鐵路工程項目進入地方公共資源交易市場招投標工作的指導意見》的“質(zhì)變”，《鐵道部關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》則代表了一種“量變”。
在投資主體方面，2005年的《意見》規(guī)定，“凡是允許外資進入的鐵路建設、運輸經(jīng)營及運輸裝備制造領域，也允許國內(nèi)非公有資本進入，并適當放寬條件。”而此次《意見》則明確，“對各類投資主體同等對待，對民間資本不單獨設置附加條件”。
在投資領域方面，此次《意見》在過去開放的建設、客貨運輸、裝備制造和多元經(jīng)營四大板塊的基礎上，又增加了鐵路產(chǎn)品認證、質(zhì)量檢驗檢測、安全評估、專業(yè)培訓、合同能源管理等第三方技術服務。
更值得注意的是，此次《意見》的第十三條“加強政務公開與政府信息公開工作”，以及第十四條“切實轉(zhuǎn)變鐵道部職能”，在過去的改革方案中從未出現(xiàn)。這也意味著加大鐵路經(jīng)營管理體制機制改革創(chuàng)新力度，還鐵路運輸企業(yè)以市場主體地位，被提到了突出的位置。
鐵路建設管理及運營模式亟待改革
既然鐵路鼓勵吸引民間資本的政策已經(jīng)出臺近7年，為何這兩份內(nèi)容豐富的改革方案并未能迎來民間資本挺進鐵路領域的高潮？
紀嘉倫分析，這些年鐵路投融資改革效果并不理想，關鍵還是兩個問題，一是在鐵路系統(tǒng)運營方式并不透明的情況下，較難取信于社會資本，難以保障其投資收益權(quán)；二是如果要形成多元化投資主體，鐵路需要放棄部分決策權(quán)和控制權(quán)。一些優(yōu)質(zhì)資源讓渡于其他投資者后，如何分配路網(wǎng)資源，鐵路部門也沒想清楚。
實際上，要吸引民間投資，中國鐵路目前的建設、管理、運營模式在很多方面都亟待改革創(chuàng)新——
由于承擔基礎公共運輸服務，中國鐵路長期實行計劃價，運輸價格并不跟隨成本及供需關系及時調(diào)整；
中國鐵路還承擔了大量的公益性運輸任務，像化肥、棉花等物資，鐵路必須無條件保障，同時還要給予學生、殘疾人等弱勢人群半價票和高峰時期的乘坐優(yōu)先權(quán)；
中國鐵路是計劃管理體制，有限的“車皮”調(diào)往哪里，如何分配，全靠“計劃”，聽統(tǒng)一調(diào)度指揮；
中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)，資源分配不均衡，西部鐵路基本不賺錢，連貨運都常常是空車調(diào)入，而東部鐵路為滿足民生需求，春運期間常常“停貨保客”，為此，目前鐵路采取統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)分的清算模式，各鐵路局所有收支都是“肉爛在鍋里”，實際上是一本說不清的收支賬目。
“民間資本是逐利的，要吸引它，必須要說清投資投向哪里，怎么花，怎么賺。要吸引民間投資，不僅在于鐵路投融資體制的改革，而且涉及到了鐵路體制方方面面的改革。而這種倒逼的效果恰恰是深化鐵路體制改革需要的。”紀嘉倫說。（記者 陸婭楠）
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